Note sur les difficultés économiques structurelles posées par les missions dadministration ad hoc.
Alain Grevot, directeur Service SISAE-JCLT
Ladministration ad hoc des mineurs victimes de violence sexuelle.
La loi n°98-468 du 17 juin 1998, relative à la prévention et à la répression des infractions de nature sexuelle et la protection des mineurs, a accentué le recours aux administrateurs ad hoc afin dassurer une meilleure prise en compte des intérêts des mineurs victimes de violence de ce type.
Le Guide méthodologique de ladministration ad hoc, publié en Février 2003 par la Direction des Affaires criminelles et des Grâces du Ministère de la Justice, définit cette mission comme alliant un rôle de représentation juridique du mineur (en labsence ou insuffisance de défense de lintérêt de celui-ci par ses représentants légaux) et un rôle daccompagnant veillant au respect de lenfant, de sa parole, et de ses droits, et assurant, auprès de lenfant, un rôle pédagogique dinformation sur le déroulement de la procédure, en étant à lécoute des questions et des ressentis de celui-ci.
Un souhait,développer
des interventions alliant ; bonne qualité technique et
engagement personnel .
Ce même guide
insiste sur le fait que lexercice du mandat dadministrateur
ad hoc nécessite des connaissances juridiques et psychologiques,
et que ladministrateur ad hoc est responsable pénalement
et civilement, notamment dans le cadre de la gestion des fonds,
alloués aux mineurs victimes, par les juridictions . Une
formation est fortement recommandée sur des sujets comme le
processus pénal relatif à des faits dagressions sexuelle,
le dispositif public administratif et judiciaire de protection de
lenfance, et les techniques dentretien avec les
mineurs.
Le décret n°99-818 du 16 septembre 1999 modifiant le code de procédure pénale et le nouveau code de procédure civile et relatif aux modalités de désignation et dindemnisation des administrateurs ad hoc définit les modes de recrutement, désignation et indemnisation des administrateurs ad hoc.
Une indemnisation que lon peut qualifier de symbolique et fermant la porte à tout autre financement .
Cette indemnisation (relavant des frais de justice criminelle ou correctionelle), pour un travail dune durée de quelques semaines à plusieurs années, est forfaitaire, et ne peut être majorée ou minorée par lautorité judiciaire, et ne peut être complétée par aucune autre indemnité individuelle versée par lEtat. Le montant de cette indemnisation est compris entre un maximum de 381,12 et un minimum de 152,45 selon la source de la désignation (instruction, parquet, juridiction de jugement).Cette indemnisation est réduite de 50% pour chacun des autres enfants concernés par une même procédure, et ces indemnités ne sont pas cumulables si les mêmes faits ont donné lieu à plusieurs procédures.
Le rôle essentiel des Conseils
Généraux dans la mise en oeuvre effective des missions.
Le législateur a pensé initialement ce décret pour stimuler lengagement bénévole afin de compléter laction des Conseils Généraux exerçant les missions dadministration ad hoc dans le cadre de leur action dAide Sociale à lEnfance.
Pour les Conseils Généraux exerçant les missions dadministration ad hoc, le coût effectif de lexercice des missions (temps dintervention du professionnel en charge de la mission, honoraires davocat) est en général intégré au budget ASE, et de ce fait nest pas véritablement appréciable.
Afin de ne pas cumuler de multiples missions et fonctions auprès des mineurs victimes, plusieurs conseils généraux ont souhaité, comme le Conseil Général de lOise, sappuyer sur des associations déjà engagées à leurs côtés dans le champ de la protection de lenfance, pour développer des services spécifiquement chargés de la mise en oeuvre des missions dadministration ad hoc.
Dans ce second cas, les avocats sont rémunérés par laide juridictionnelle, alors que dans le premier, ils le sont le plus généralement par voie dhonoraires[1] ; la différence de rémunération est alors conséquente.
Le rôle des associations dans lexercice des missions dadministration ad hoc
Les services associatifs, engagés dans les missions dadministration ad hoc, sont de nature très diverse. Les Unions Départementales dAssociations Familiales, par exemple, intègrent les missions dadministration ad hoc aux diverses interventions tutélaires menées par leurs agents, beaucoup dUDAF renoncent en raison du décalage entre le montant des indemnités versées, au titre décret n°99-818 du 16 septembre 1999, et le coût réel de lexercice de la mission.
Les associations exerçant des mesures dassistance éducative type AEMO, telles lAssociation JCLT[2] ou certaines Sauvegarde, se sont plutôt orientées sur la création de service spécifique pour lexercice de la mission dadministration ad hoc, soutenu financièrement par les Conseils Généraux via une subvention annuelle qui couvre en général le salaire de lintervenant professionnel[3].Plus rarement, certaines associations, comme lAssociation Chrysallis à Grenoble, se sont dédiées plus spécifiquement à cette mission. La plupart des services dadministration ad hoc équilibrent leur budget de fonctionnement grâce à des contrats de travail aidés de manière importante par lEtat.
Des associations inquiètes pour
la pérennité de leur action en raison de la précarité du
financement de leur action.
Cependant la croissance de limportance du nombre des désignations par les juridictions, de la densité du contenu des interventions, lécart entre le coût effectif de fonctionnement de lintervention et le montant de lindemnisation au titre décret n°99-818 du 16 septembre 1999, conduit ces services à être en situation déficitaire à court ou moyen terme.
Lexemplarité de laction
dadministration ad hoc du Service SISAE de lAssociation
JCLT.
Laction dadministration ad hoc du Service SISAE de lAssociation JCLT est une bonne illustration de la situation rencontrée sur le terrain. Depuis 2002, elle met en oeuvre la quasi-totalité des mesures dadministration ad hoc ordonnées par les juridictions de lOise, suite à la décision du Conseil Général de lOise de passer dun exercice direct de ces mesures à un financement par subvention du projet déposé par lAssociation JCLT, à la suite dun travail conjoint Conseil Général de lOise/Tribunaux de Grande Instance de Beauvais, Senlis et Compiègne (magistrats et barreaux).
Ce projet tente de concilier le développement du bénévolat dans un cadre professionnel adapté aux multiples exigences -humaine, technique, juridique, logistique- de la mission.
À lissue de deux années pleines de fonctionnement, les enseignements tirés de la réalité de lactivité dadministration ad hoc permettent de rejoindre les autres acteurs français de cette activité dans lexpression de vives inquiétudes sur lévolution à moyen terme de la mission.
Cest pourquoi, lAssociation JCLT a souhaité, en accord avec le Conseil Général de lOise, prendre appui sur la situation concrète de son activité dadministration ad hoc intégré au Service SISAE dans lOise, pour alerter les pouvoirs publics sur les difficultés économiques structurelles posées par la mise en oeuvre des missions dadministration ad hoc destinées à accompagner les enfants et adolescents victimes de violences intrafamiliales graves au cours des procédures judiciaires pénales criminelles ouvertes à lencontre des auteurs de ces violences.
En section 1, est
présentée la démarche de lAssociation JCLT en matière dadministration
ad hoc, laction entreprise depuis octobre 2002 , avec le
concours du Conseil Général de lOise, et les
enseignements des deux années de fonctionnement.
La section 2 est
consacrée à une présentation détaillée des difficultés économiques,
de nature structurelle, rencontrées posées par lexercice
de cette mission.
Section 1 : La démarche innovante de lAssociation
JCLT dans lOise associant professionnels et bénévoles, et
les enseignements de deux années dexercice de la mission.
La démarche
initiale de lAssociation JCLT en matière dadministration
ad hoc.
lAssociation
Jeunesse Culture Loisirs Technique (Service SISAE) a été
sollicitée le 25 Octobre 1999 par Mme le Procureur de
Ayant répondue
positivement à cette demande, elle est inscrite depuis Avril
2001 (date de la notification par le Président du TGI de
Beauvais) sur la liste des administrateurs ad hoc arrêtée par
À lissue dun travail
de concertation entre
Ce projet vise à :
-
Lamélioration de la défense des intérêts des mineurs,
victimes de violences et de négligences graves, par le développement
de lutilisation des missions dadministration ad hoc
par les juridictions du département de lOise.
-
La mise en uvre des missions dadministration par un réseau
de bénévoles animé par un travailleur social, afin dimpliquer
des habitants du département dans laide et laccompagnement
des mineurs victimes et accroître ainsi la sensibilité du grand
public à ces problèmes.
Le 14 Octobre
2002, la commission permanente du Conseil Général de lOise,
a signé les termes de la convention dobjectif relative à
lexécution des mesures dadministration ad hoc par lAssociation
JCLT.
Cette convention
convient de la participation par le Conseil Général de lOise
au financement de lencadrement de bénévoles chargés de lexécution
de mesures dadministration ad hoc.
Cette convention
indique dans son article 1er, paragraphe 1 :
« lactivité conventionnée vise au développement des actions dadministration ad hoc relatives majoritairement aux mineurs victimes dinfractions sexuelles, dactes de maltraitance (régime spécial de lart.706-50 du CPP) et marginalement aux mineurs en situation psychologique particulièrement difficile du fait dune situation relevant du régime de droit commun (art..389-3 & 388-2 du CC) ».
La subvention annuelle accordée en 2003 et 2004 au titre de cette convention est dun montant de 69.000, somme couvrant les charges salariales de la coordonnatrice de laction ( éducatrice spécialisée temps plein), O,2 etp de secrétariat, et les frais de formation et supervision des bénévoles.
Le projet repose par ailleurs sur une collaboration avec les trois Barreaux de lOise (Beauvais, Senlis et Compiègne) sur la base dune rémunération des avocats par le biais de laide juridictionnelle, et un reversement des indemnités, prévues par le décret 99-818 du 16/9/1999 relatifs aux modalités de désignation et dindemnisation des administrateurs ad hoc, aux personnes bénévoles recrutées, formées, encadrées et supervisées par lAssociation JCLT.
Le nombre estimé de dossiers
nouveaux chaque année a été estimé durant la phase de négociation
à 60/70 mineurs par an sur lensemble du département.
Les deux premières années de
fonctionnement du service.
La mise en place du service Administration ad hoc intégré à lensemble des activités du Service SISAE-JCLT, 30 bis rue Bossuet, a débuté dès le 1er octobre.
Dès les premiers mois, il est apparu que les dossiers nouveaux étaient plus nombreux que prévus. Un an après louverture du service, on pointait 115 dossiers en cours, dont 88 au titre de larticle 706-50-51 du code de procédure pénal et 27 au titre des articles 389-3 et 388-2 du code civil (contestation de filiation, protection de patrimoine).
Le décalage entre limmédiateté
des désignations par les juridictions de lOise et la
lenteur du processus de recrutement des personnes bénévoles a
été compensé par la prise en charge directe des missions par
le coordinatrice du service administration ad hoc, aidée de deux
de ses collègues, le directeur du service et une chef de service
(tous trois étant nommément désignés dans le projet habilité
par
A la date du 1er septembre 2004, le service administration ad hoc du SISAE a en charge simultanée 169 dossiers de mineurs . 9 ! dentre eux sont suivis par la coordinatrice de laction, 22 par les deux autres cadres du SISAE, et 21 par le premier des bénévoles pleinement opérationnels. Cinq autres personnes bénévoles ont été recrutées, et sont en cours de formation avec pour objectif dêtre autonome début janvier 2005.
Les enseignements de ces deux
premières années dactivité.
Ladministration ad hoc largement utilisée par les juridictions.
La désignation dadministrateurs ad hoc est aujourdhui, dans les juridictions pénales et civiles de lOise, une pratique établie ; le nombre de dossiers traités le démontre.
Le bénévolat, une ressource nécessaire mais non suffisante.
Le décret n° 99-818 du 16 septembre 1999 na pas organisé une professionnalisation de ladministrateur dont « seul lintérêt porté aux questions de lenfance est requis ». Pourtant comme le soulignait, le 8 mars 2004 lors de la journée de bilan organisé par notre service, Mme Marie-Laure Campan, Vice-présidente du TGI de Beauvais, le contenu spécifique de cette mission en matière pénale commande un profil particulier dadministrateur ad hoc. Les juges dinstruction et président de tribunal correctionnel, présents à cette même réunion, indiquaient par ailleurs quils nacceptaient larrivée de bénévoles que parce que ceux-ci étaient intégrés dans un service professionnel, et quétait maintenue la possibilité de voir les dossiers les plus délicats traités par la coordonnatrice du service.
Lexpérience de campagne de recrutement et déchec du premier bénévole recruté incite le service à une grande prudence tant il est difficile de prévoir et daccompagner les résonances personnelles suscitées auprès de personnes sans formation ni expérience par la confrontation aux aspects les plus sombres de la vie familiale et aux traumatismes les plus intimes.
Ladministration ad hoc, un mode daction économiquement très précaire.
La mise en oeuvre dans lOise des missions dadministration ad hoc, concernant principalement les mineurs victime de mauvais traitements, nest effective depuis deux ans que grâce au soutien financier du Conseil Général de lOise et à lengagement davocats acceptant de travailler sur des dossiers difficiles dans le cadre de laide juridictionnelle.
Ce soutien sopère par le biais dune subvention renégociée chaque année, ladministration ad hoc ne constituant pas une dépense obligatoire des départements. Il dépend donc de la volonté politique de lAssemblée départementale et de ses moyens.
Par ailleurs les indemnités prévues par le décret du 16/9/1999 (381 pour les dossiers ouverts par un juge dinstruction) ne constituent quune forme de reconnaissance symbolique dun travail étalé sur de nombreux mois (voire années). Leur montant est en effet sans commune mesure avec le temps passé, les moyens déployés pour la réalisation de la mission et leur paiement nintervient souvent , par expérience, quune année environ après lenvoi du mémoire et après de multiples relances.
Cest pourquoi, en accord avec
Section 2. Eléments de précarité
économique dans lexercice des missions dadministration
ad hoc.
Ces éléments de précarité concernent :
- dune part lindemnisation de la mission et la prise en compte financière des frais engendrés par une mission dadministration ad hoc
- dautre part le montant de la rémunération des avocats par le biais de laide juridictionnelle.
2.1. La nécessité dune
revalorisation des indemnités réglementaires et dun appui
financier du Ministère de
Le coût réel dune mission, du type de celle ordonnée par les juges dinstruction, exercée par une personne bénévole, dans le cadre du projet SISAE, est de 370 par an, ce qui revient à une dépense allant de 747 à 925 pour une durée de mission allant de 1,75 à 2,5 années.
Ce coût est établi de la manière suivante :
a-
Frais de fonctionnement de la mission : 72/an
& mission
- Frais postaux ( dont lettres AR de réception adressées aux juridictions, avocats, mineur, dossier daide juridictionnelle) : 8
- Fournitures papier & enveloppes : 5
- Frais de téléphone/fax/courriels : 10
- Frais de déplacement (sur la base de lactivité actuelle) :
une mission = 160 kms par an, soit un coût annuel de 49 (10 de carburant et 39 dentretien amortissement).
b-
Frais inhérent à la protection du bénévole :18
/an & mission..
- Assurance MAIF dun bénévole (resp.civile, véhicule...) : 116
- Cotisation accident du travail & maladie professionnelle URSSAF : 64.
Soit un total de 180 par bénévole exerçant une moyenne de dix missions.
c-
Frais dencadrement, de formation, de supervision des bénévoles
et de secrétariat du service : 280 par
mission & an.
- Coût dencadrement , supervision, et secrétariat : 261 par mission & an:
Lencadrante exerce directement une moyenne de 100 missions. Elle consacre de plus 30% de son temps à la fonction dencadrement, conseils, supervision des bénévoles. Elle est rémunérée à léchelon 680 CCNT66. Le coût total de son poste et du 0,2 etp de secrétariat du service AAH est de 52.200 .
La part de cette masse salariale affectée aux bénévoles est donc de 0,3x52.200 = 15.660 pour 60 missions soit.
- Coût de formation : 20 par mission & an.
.
Nous consacrons 6 journées par an à la formation des bénévoles (200 par jour dhonoraires avocat ou formateur et remboursement des frais de déplacement des bénévoles), soit 1200 pour 60 missions, soit 20 par an/mission.
On constate donc que lindemnité réglementaire - 380 - ne couvre que la première année du coût réel ((370/an) dune mission ordonnée par un juge dinstruction.
Compte
tenu de la durée moyenne de 2,5 ans des dossiers (instruction
-procés- procédure indemnisation CIVI de la victime), lindemnisation
réglementaire ne couvre que 40% de la dépense réelle occasionnée
par la mission exercée par une personne bénévole
(hors charges de locaux et gestion administrative et financière
de lactivité).
Chaque
année, cest donc un déficit allant de 367 à 545,
selon la durée ( coût global de la mission montant
de lindemnité), par mission exercée par une personne bénévole,
quil incombe à lAssociation JCLT de combler par
un financement autre que lindemnité réglementaire.
2.2.
Lappui financier du Conseil Général de lOise, un
apport essentiel mais insuffisant pour garantir la pérennité à
moyen terme de laction.
Le Conseil Général de lOise a accordé en 2003 et 2004 une subvention annuelle de fonctionnement de 69.000.
Le budget exécutoire de fonctionnement de laction dadministration ad hoc prévu pour 2005 est de 85.700.
La masse salariale intègre les salaires suivants :
- responsable (temps plein) de lactivité (recrutement, encadrement, supervision des bénévoles et mise en oeuvre denviron 100 missions).
- secrétariat de lactivité AAH (0,2 etp)
- 0,15% du coût du poste de directeur et attachée de direction du Service SISAE.
Les frais de fonctionnement intègre les remboursements des frais de déplacement des bénévoles lors des sessions de formation et de supervision, le coût des déplacements (dans lOise et hors Oise) de la responsable (moyenne de 17.000kms parcourus dans lannée), les frais de télécommunication, de poste, dassurance.
La dotation aux amortissements concerne les équipements informatiques et mobiliers.
Les ressources prévues
pour 2005 sont les suivantes :
-
Subvention du Conseil Général de lOise : 69.000
-
Indemnités réglementaires des missions terminées et mises en
oeuvre par la responsable (les indemnités réglementaires
des missions mises en oeuvre par les bénévoles leur sont reversées
intégralement) : 6000
Le déficit prévisible
de lannée 2005 est donc de 10.700, soit léquivalent
du déficit voir paragraphe précédent- engendré
par 27 missions (en tablant sur une moyenne de 400 décart
entre indemnité et coût réel).
Par ailleurs, nous
ne pouvons avoir aucune assurance sur la pérennité de lengagement
de lAssemblée Départementale, compte tenu du caractère
annuel des subventions.
2.3.
Perspectives.
Si lon peut
penser raisonnablement que le Conseil Général de lOise
maintiendra son financement au cours des prochaines années,
compte tenu tant du nombre de procédures pénales ouvertes
chaque année pour agression sexuelle et autres formes de
maltraitance sur enfants que de limportance de larticulation
entre les missions dadministration ad hoc, il nen est
pas moins que, comme pour dautres services du même type en
France, se pose la question de la pérennité économique à
moyen terme de ladministration ad hoc.
* La première des
solutions est la revalorisation substantielle des indemnités réglementaires
figées depuis 1999, et trop réductrices lorsque plusieurs
enfants sont concernés dans un même dossier. Les indications de
coût réel sont une base pour estimer le montant souhaitable.
* La seconde
solution est douvrir la porte actuellement fermée-
à des financements complémentaires du Ministère de
2.2. Linsuffisance
de la rémunération par laide juridictionnelle des avocats
des parties civiles (mineur victime).
La qualité de lexercice
dune mission dadministration ad hoc dépend très
largement du travail de lavocat choisi par ladministration
ad hoc.
Lavocat est
rémunéré par laide juridictionnelle totale sur la base
de 8 unités de valeur à 22,69HT lors de lassistance
dune partie civile pour une instruction correctionnelle, 18
unités de valeur pour une instruction criminelle, 8 unités de
valeur devant une juridiction de 1er degré et
35 en cour dassises.
La majorité des
dossiers concerne des instructions correctionnelles, pour
lesquelles la rémunération est la plus faible, et très en deçà
de la réalité des frais de fonctionnement des cabinets. Là
encore, une revalorisation du barème est nécessaire pour mettre
les moyens à hauteur des ambitions du législateur de 1998.
[1] Lavocat peut
parfois, comme dans
[2] LAssociation ADDSEA du Doubs, lADSEA dIsère, sont également parmi les plus engagées sur le sujet de lAdministration
Direction : 30 bis, rue Bossuet BeauvaisF.6000 03 44 11 151 5 Fax : 03 44 11 15 10 A.E.M.O. 03 44 11 12 20 Evaluation 03 44 11 15 15 Administration AdHoc 03 44 11 15 18 |
ad hoc.
[3] Seul le département
des Alpes Maritimes a engagé des moyens plus importants sur
cette question en subventionnant une association à hauteur de
240.000 par an