Les dossiers de Chrysallis

Note sur les difficultés économiques structurelles posées par les missions d’administration ad hoc.

Alain Grevot, directeur Service SISAE-JCLT

L’administration ad hoc des mineurs victimes de violence sexuelle.

La loi n°98-468 du 17 juin 1998, relative à la prévention et à la répression des infractions de nature sexuelle et la protection des mineurs, a accentué le recours aux administrateurs ad hoc afin d’assurer une meilleure prise en compte des intérêts des mineurs victimes de violence de ce type.

Le Guide méthodologique de l’administration ad hoc, publié en Février 2003 par la Direction des Affaires criminelles et des Grâces du Ministère de la Justice, définit cette mission comme alliant un rôle de représentation juridique du mineur (en l’absence ou insuffisance de défense de l’intérêt de celui-ci par ses représentants légaux) et un rôle d’accompagnant veillant au respect de l’enfant, de sa parole, et de ses droits, et assurant, auprès de l’enfant, un rôle pédagogique d’information sur le déroulement de la procédure, en étant à l’écoute des questions et des ressentis de celui-ci.

Un souhait,développer des interventions alliant ;  bonne qualité technique et engagement personnel .

Ce même guide insiste sur le fait que l’exercice du mandat d’administrateur ad hoc nécessite des connaissances juridiques et psychologiques, et que l’administrateur ad hoc est responsable pénalement et civilement, notamment dans le cadre de la gestion des fonds, alloués aux mineurs victimes, par les juridictions . Une formation est fortement recommandée sur des sujets comme le processus pénal relatif à des faits d’agressions sexuelle, le dispositif public administratif et judiciaire de protection de l’enfance,  et les techniques d’entretien avec les mineurs.

Le décret n°99-818 du 16 septembre 1999 modifiant le code de procédure pénale et le nouveau code de procédure civile et relatif aux modalités de désignation et d’indemnisation des administrateurs ad hoc définit les modes de recrutement, désignation et indemnisation des administrateurs ad hoc.

Une indemnisation que l’on peut qualifier de symbolique et fermant la porte à tout autre financement .

Cette indemnisation (relavant des frais de justice criminelle ou correctionelle), pour un travail d’une durée de quelques semaines à plusieurs années, est forfaitaire, et ne peut être majorée ou minorée par l’autorité judiciaire, et ne peut être complétée par aucune autre indemnité individuelle versée par l’Etat. Le montant de cette indemnisation est compris entre un maximum de 381,12€ et un minimum de 152,45€ selon la source de la désignation (instruction, parquet, juridiction de jugement).Cette indemnisation est réduite de 50% pour chacun des autres enfants concernés par une même procédure, et ces indemnités ne sont pas cumulables si les mêmes faits ont donné lieu à plusieurs procédures.

Le rôle essentiel des Conseils Généraux dans la mise en oeuvre effective des missions.

Le législateur a pensé initialement ce décret pour stimuler l’engagement bénévole afin de compléter l’action des Conseils Généraux exerçant les missions d’administration ad  hoc dans le cadre de leur action d’Aide Sociale à l’Enfance.

Pour les Conseils Généraux exerçant les missions d’administration ad hoc, le coût effectif de l’exercice des missions (temps d’intervention du professionnel en charge de la mission, honoraires d’avocat) est en général intégré au budget ASE, et de ce fait n’est pas véritablement appréciable.

Afin de ne pas cumuler de multiples missions et fonctions auprès des mineurs victimes, plusieurs conseils généraux ont souhaité, comme le Conseil Général de l’Oise, s’appuyer sur des associations déjà engagées à leurs côtés dans le champ de la protection de l’enfance, pour développer des services spécifiquement chargés de la mise en oeuvre des missions d’administration ad hoc.

Dans ce second cas, les avocats sont rémunérés par l’aide juridictionnelle, alors que dans le premier, ils le sont le plus généralement par voie d’honoraires[1] ; la différence de rémunération est alors conséquente.

Le rôle des associations dans l’exercice des missions d’administration ad hoc

Les services associatifs, engagés dans les missions d’administration ad hoc, sont de nature très diverse. Les Unions Départementales d’Associations Familiales, par exemple, intègrent les missions d’administration ad hoc aux diverses interventions tutélaires menées par leurs agents, beaucoup d’UDAF renoncent en raison du décalage entre le montant des indemnités versées, au titre décret n°99-818 du 16 septembre 1999, et le coût réel de l’exercice de la mission. 

 

Les associations exerçant des mesures d’assistance éducative type AEMO, telles l’Association JCLT[2] ou certaines Sauvegarde, se sont plutôt orientées sur la création de service spécifique pour l’exercice de la mission d’administration ad hoc, soutenu financièrement par les Conseils Généraux via une subvention annuelle qui couvre en général le salaire de l’intervenant professionnel[3].Plus rarement, certaines associations, comme l’Association Chrysallis à Grenoble, se sont dédiées plus spécifiquement à cette mission. La plupart des services d’administration ad hoc équilibrent leur budget de fonctionnement grâce à des contrats de travail aidés de manière importante par l’Etat.

Des associations inquiètes pour la pérennité de leur action en raison de la précarité du financement de leur action.

Cependant la croissance de l’importance du nombre des désignations par les juridictions, de la densité du contenu des interventions, l’écart entre le  coût effectif de fonctionnement de l’intervention et le montant de l’indemnisation au titre décret n°99-818 du 16 septembre 1999, conduit ces services à être en situation déficitaire à court ou moyen terme.

L’exemplarité de l’action d’administration ad hoc du Service SISAE de l’Association JCLT.

L’action d’administration ad hoc du Service SISAE de l’Association JCLT est une bonne illustration de la situation rencontrée sur le terrain. Depuis 2002, elle met en oeuvre la quasi-totalité des mesures d’administration ad hoc ordonnées par les juridictions de l’Oise, suite à la décision du Conseil Général de l’Oise de passer d’un exercice direct de ces mesures à un financement par subvention du projet déposé par l’Association JCLT, à la suite d’un travail conjoint Conseil Général de l’Oise/Tribunaux de Grande Instance de  Beauvais, Senlis et Compiègne (magistrats et barreaux).

Ce projet tente de concilier le développement du bénévolat dans un cadre professionnel adapté aux multiples exigences -humaine, technique, juridique, logistique-  de la mission. 

 

À l’issue de deux années pleines de fonctionnement, les enseignements tirés de la réalité de  l’activité d’administration ad hoc permettent de rejoindre les autres acteurs français de cette activité dans l’expression de vives inquiétudes sur l’évolution à moyen terme de la mission.

C’est pourquoi, l’Association JCLT a souhaité, en accord avec le Conseil Général de l’Oise, prendre appui sur la situation concrète de son activité d’administration ad hoc intégré au Service SISAE dans l’Oise, pour alerter les pouvoirs publics sur les difficultés économiques structurelles posées par la mise en oeuvre des missions d’administration ad hoc destinées à accompagner les enfants et adolescents victimes de violences intrafamiliales graves au cours des procédures judiciaires pénales criminelles ouvertes à l’encontre des auteurs de ces violences.

En section 1, est présentée la démarche de l’Association JCLT en matière d’administration ad hoc, l’action entreprise depuis octobre 2002 , avec le concours du Conseil Général de l’Oise,  et les enseignements des deux années de fonctionnement.

 

La section 2 est consacrée à une présentation détaillée des difficultés économiques, de nature structurelle, rencontrées posées par l’exercice de cette mission. 

 

Section 1 : La démarche innovante de l’Association JCLT dans l’Oise associant professionnels et bénévoles, et les enseignements de deux années d’exercice de la mission.

 

La démarche initiale de l’Association JCLT en matière  d’administration ad hoc.

l’Association Jeunesse Culture Loisirs Technique (Service SISAE) a été sollicitée le 25 Octobre 1999 par Mme le Procureur de la Républiquede Beauvais pour demander son habilitation comme administrateur ad hoc - pour les situations de mineurs concernés par la loi n° 98-468  du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions de nature sexuelle-.

Ayant répondue positivement à cette demande, elle est inscrite depuis Avril 2001 (date de la  notification par le Président du TGI de Beauvais) sur la liste des administrateurs ad hoc arrêtée par la Cour d’Appel d’Amiens, prévue par le décret 99-818 du 16/09/1999.

 

À l’issue d’un travail de concertation entre la Direction Départementale des Interventions Sanitaires et Sociales du Conseil Général de l’Oise, les TGI de Beauvais, Senlis et Compiègne, le Direction départementale de la Protection Judiciaire de la Jeunesse et l’Association JCLT, et suite à la décision du Conseil Général de l’Oise de ne pas demander son habilitation  au titre de l’administration ad hoc, l’Association JCLT a déposé auprès du Conseil Général de l’Oise , début 2002, un projet de service spécifique pour la mise en oeuvre des missions d’administrations ad hoc

 

Ce projet vise à :

 

-           L’amélioration de la défense des intérêts des mineurs, victimes de violences et de négligences graves, par le développement de l’utilisation des missions d’administration ad hoc par les juridictions du département de l’Oise.

 

-           La mise en œuvre des missions d’administration par un réseau de bénévoles animé par un travailleur social, afin d’impliquer des habitants du département dans l’aide et l’accompagnement des mineurs victimes et accroître ainsi la sensibilité du grand public à ces problèmes.

 

 

Le 14 Octobre 2002, la commission permanente du Conseil Général de l’Oise, a signé les termes de la convention d’objectif relative à l’exécution des mesures d’administration ad hoc par l’Association JCLT.

 

Cette convention convient de la participation par le Conseil Général de l’Oise au financement de l’encadrement de bénévoles chargés de l’exécution de mesures d’administration ad hoc.

 

 

Cette convention indique dans son article 1er, paragraphe 1 :

 

« l’activité conventionnée vise au développement des actions d’administration ad hoc relatives majoritairement aux mineurs victimes d’infractions sexuelles, d’actes de maltraitance (régime spécial de l’art.706-50 du CPP) et  marginalement aux mineurs en situation psychologique particulièrement difficile du fait d’une situation relevant du régime de droit commun (art..389-3 & 388-2 du CC) ».

 

La subvention annuelle accordée en 2003 et 2004 au titre de cette convention est d’un montant de 69.000€, somme couvrant les charges salariales de la coordonnatrice de l’action ( éducatrice spécialisée temps plein), O,2 etp de secrétariat, et les frais de formation et supervision des bénévoles.

 

Le projet repose par ailleurs sur une collaboration avec les trois Barreaux de l’Oise (Beauvais, Senlis et Compiègne) sur la base d’une rémunération des avocats par le biais de l’aide juridictionnelle, et un reversement des indemnités, prévues par le décret 99-818 du 16/9/1999 relatifs aux modalités de désignation et d’indemnisation des administrateurs ad hoc, aux personnes bénévoles recrutées, formées, encadrées et supervisées par l’Association JCLT.

 

Le nombre estimé de dossiers nouveaux chaque année a été estimé durant la phase de négociation à 60/70 mineurs par an sur l’ensemble du département.

 

Les deux premières années de fonctionnement du service.

 

La mise en place du service Administration ad hoc intégré à l’ensemble des activités du Service SISAE-JCLT, 30 bis rue Bossuet, a débuté dès le 1er octobre.

 

Dès les premiers mois, il est apparu que les dossiers nouveaux étaient plus nombreux que prévus. Un an après l’ouverture du service, on pointait 115 dossiers en cours, dont 88 au titre de l’article 706-50-51 du code de procédure pénal et 27 au titre des articles 389-3 et 388-2 du code civil (contestation de filiation, protection de patrimoine).

 

Le décalage entre l’immédiateté des désignations par les juridictions de l’Oise et la lenteur du processus de recrutement des personnes bénévoles a été compensé par la prise en charge directe des missions par le coordinatrice du service administration ad hoc, aidée de deux de ses collègues, le directeur du service et une chef de service (tous trois étant nommément désignés dans le projet habilité par la Cour d’Appel d’Amiens).

 

A la date du 1er  septembre 2004, le service administration ad hoc du SISAE a en charge simultanée 169 dossiers de mineurs . 9 ! d’entre eux sont suivis par la coordinatrice de l’action, 22 par les deux autres cadres du SISAE, et 21 par le premier des bénévoles pleinement opérationnels. Cinq autres personnes bénévoles ont été recrutées, et sont en cours de formation avec pour objectif d’être autonome début janvier 2005.

 

 

Les enseignements de ces deux premières années d’activité.

L’administration ad hoc largement utilisée par les juridictions.

 

La désignation d’administrateurs ad hoc est aujourd’hui, dans les juridictions pénales et civiles de l’Oise, une pratique établie ; le nombre de dossiers traités le démontre.

Le bénévolat, une ressource nécessaire mais non suffisante.

 

Le décret n° 99-818 du 16 septembre 1999 n’a pas organisé une professionnalisation de l’administrateur dont « seul l’intérêt porté aux questions de l’enfance est requis ». Pourtant comme le soulignait, le 8 mars 2004 lors de la journée de bilan organisé par notre  service, Mme Marie-Laure Campan, Vice-présidente du TGI de Beauvais, le contenu spécifique de cette mission en matière pénale commande un profil particulier d’administrateur ad hoc. Les juges d’instruction et président de tribunal correctionnel, présents à cette même réunion, indiquaient par ailleurs qu’ils n’acceptaient l’arrivée de bénévoles que parce que ceux-ci étaient intégrés dans un service professionnel, et qu’était maintenue la possibilité de voir les dossiers les plus délicats traités par la coordonnatrice du service.

 

L’expérience de campagne de recrutement et d’échec du premier bénévole recruté incite le service à une grande prudence tant il est difficile de prévoir et d’accompagner les résonances personnelles suscitées auprès de personnes sans formation ni expérience par la confrontation aux aspects les plus sombres de la vie familiale et aux traumatismes les plus intimes.

L’administration ad hoc, un mode d’action économiquement très précaire.

 

La mise en oeuvre dans l’Oise des missions d’administration ad hoc, concernant  principalement les mineurs victime de mauvais traitements, n’est effective depuis deux ans que grâce au soutien financier du Conseil Général de l’Oise et à l’engagement d’avocats acceptant de travailler sur des dossiers difficiles dans le cadre  de l’aide juridictionnelle.

 

Ce soutien s’opère par le biais d’une subvention renégociée chaque année, l’administration ad hoc ne constituant pas une dépense obligatoire des départements. Il dépend donc de la volonté politique de l’Assemblée départementale et de ses moyens.

 

Par ailleurs les indemnités prévues par le décret du 16/9/1999 (381€ pour les dossiers ouverts par un juge d’instruction) ne constituent qu’une forme de reconnaissance symbolique d’un travail étalé sur de nombreux mois (voire années).  Leur montant est en effet sans commune mesure avec le temps passé, les moyens déployés pour la réalisation de la mission et leur paiement n’intervient souvent , par expérience, qu’une année environ après l’envoi du mémoire et après de multiples relances.

 

 

C’est pourquoi, en accord avec la Direction des Interventions sanitaires et sociales du Conseil Général de l’Oise et l’ensemble des magistrats et avocats avec lesquels nous travaillons, il est apparu nécessaire de dresser un état des lieux de l’ensemble des difficultés économiques posées par l’exercice des missions d’administration aux fins d’en trouver solution, faute de quoi l’Association JCLT pourrait être en situation de cesser son action faute d’équilibre entre les recettes et les dépenses liées à cette mission

Section 2. Eléments de précarité économique dans l’exercice des missions d’administration ad hoc.

 

Ces éléments de précarité concernent :

 

- d’une part l’indemnisation de la mission et la prise en compte financière des frais engendrés par une mission d’administration ad hoc

 

-  d’autre part le montant de la rémunération des avocats par le  biais de l’aide juridictionnelle.

 

 

2.1. La nécessité d’une revalorisation des indemnités réglementaires et d’un appui financier du Ministère de la Justice au fonctionnement des services en complément de celui du Conseil Général .

 

 

 

Le coût réel d’une mission, du type de celle ordonnée par les juges d’instruction, exercée par une personne bénévole, dans le cadre  du projet SISAE, est de 370€ par an, ce qui revient à une dépense allant de 747€ à 925€ pour une durée de mission allant de 1,75 à  2,5 années.

 

Ce coût est établi de la manière suivante :

 

a- Frais de fonctionnement de la mission : 72€/an & mission

 

- Frais postaux ( dont lettres AR de réception adressées aux juridictions, avocats, mineur, dossier d’aide juridictionnelle) : 8€

- Fournitures papier  & enveloppes : 5€

- Frais de téléphone/fax/courriels : 10 €

- Frais de déplacement (sur la base de l’activité actuelle) :

une mission = 160 kms par an, soit un coût annuel de 49€ (10€ de carburant et 39€ d’entretien amortissement).

 

 

b- Frais inhérent à la protection du bénévole :18€ /an & mission..

 

- Assurance MAIF d’un bénévole (resp.civile, véhicule...) : 116€

- Cotisation accident du travail & maladie professionnelle URSSAF :  64€.

Soit un total de 180€ par bénévole exerçant une moyenne de dix missions.

c- Frais d’encadrement, de formation, de supervision des bénévoles et de secrétariat du service : 280€ par mission & an.

 

- Coût d’encadrement , supervision, et secrétariat : 261€ par mission & an:

 

L’encadrante exerce directement une moyenne de 100 missions. Elle consacre de plus 30% de son temps à la fonction d’encadrement, conseils, supervision des bénévoles. Elle est rémunérée à l’échelon 680 CCNT66. Le coût total de son poste et du 0,2 etp de secrétariat du service AAH est de 52.200 €.

La part de cette masse salariale affectée aux bénévoles est donc de 0,3x52.200€ = 15.660€ pour 60 missions soit. 

 

- Coût de formation : 20€ par mission & an.

.

Nous consacrons 6 journées par an à la formation des bénévoles (200€ par jour d’honoraires avocat ou formateur et remboursement des frais de déplacement des bénévoles), soit 1200€ pour 60 missions, soit 20€ par an/mission.

 

 

On constate donc que l’indemnité réglementaire - 380€ - ne couvre que la première année du coût réel ((370€/an) d’une mission ordonnée par un juge d’instruction.

 

Compte tenu de la  durée moyenne de 2,5 ans  des dossiers (instruction -procés- procédure indemnisation CIVI de la victime), l’indemnisation réglementaire ne couvre que 40% de la dépense réelle occasionnée par la mission exercée par une personne bénévole (hors charges de locaux et gestion administrative et financière de l’activité).

 

Chaque année, c’est donc un déficit allant de 367 à 545€, selon la durée ( coût global de la mission –  montant de l’indemnité), par mission exercée par une personne bénévole,  qu’il incombe à l’Association JCLT de combler par  un financement autre que l’indemnité réglementaire.


 

2.2. L’appui financier du Conseil Général de l’Oise, un apport essentiel mais insuffisant pour garantir la pérennité à moyen terme de l’action.

 

 

Le Conseil Général de l’Oise a accordé en 2003 et 2004 une subvention annuelle de fonctionnement de 69.000€.

 

Le budget exécutoire de fonctionnement de l’action d’administration ad hoc prévu pour 2005 est de 85.700€.

 

 

La masse salariale intègre les salaires suivants :

 

- responsable (temps plein) de l’activité (recrutement, encadrement, supervision des bénévoles et mise en oeuvre d’environ 100 missions).

-      secrétariat de l’activité AAH (0,2 etp)

-      0,15% du coût du poste de directeur et attachée de direction du Service SISAE.

 

Les  frais de fonctionnement intègre les remboursements des frais de déplacement des bénévoles lors des sessions de formation et de supervision, le coût des déplacements (dans l’Oise et hors  Oise) de la responsable (moyenne de 17.000kms parcourus dans l’année), les frais de télécommunication, de poste, d’assurance.

 

La dotation aux amortissements concerne les équipements informatiques et mobiliers.

 

Les ressources prévues pour 2005 sont les suivantes :

 

-      Subvention du Conseil Général de l’Oise : 69.000€

-      Indemnités réglementaires des missions terminées et mises en oeuvre par la responsable (les indemnités réglementaires des missions mises en oeuvre par les bénévoles leur sont reversées intégralement) : 6000€

Le déficit prévisible de l’année 2005 est donc de 10.700€, soit l’équivalent du déficit – voir paragraphe précédent-  engendré par 27 missions (en tablant sur une moyenne de 400€ d’écart entre indemnité et coût réel).

 

Par ailleurs, nous ne pouvons avoir aucune assurance sur la pérennité de l’engagement de l’Assemblée Départementale, compte tenu du caractère annuel des subventions.

 

2.3. Perspectives.

 

Si l’on peut penser raisonnablement que le Conseil Général de l’Oise maintiendra son financement au cours  des prochaines années, compte tenu tant du nombre de procédures pénales ouvertes chaque année pour agression sexuelle et autres formes de maltraitance sur enfants que de l’importance de l’articulation entre les missions d’administration ad hoc, il n’en est pas moins que, comme pour d’autres services du même type en France, se pose la question de la pérennité économique à moyen terme de l’administration ad hoc.

 

* La première des solutions est la revalorisation substantielle des indemnités réglementaires figées depuis 1999, et trop réductrices lorsque plusieurs enfants sont concernés dans un même dossier. Les indications de coût réel sont une base pour estimer le montant souhaitable.

 

 * La seconde solution est d’ouvrir la porte – actuellement fermée-  à des financements complémentaires du Ministère de la Justice pour le financement du fonctionnement des services afin de compléter l’engagement des Conseils Généraux, seuls à véritablement  contribuer la mise en acte des ambitions du législateur de 1998.

 

 

2.2. L’insuffisance de la rémunération par l’aide juridictionnelle des avocats des parties civiles (mineur victime).

 

La qualité de l’exercice d’une mission d’administration ad hoc dépend très largement du travail de l’avocat choisi par l’administration ad hoc.

 

L’avocat est rémunéré par l’aide juridictionnelle totale sur la base de 8 unités de valeur à 22,69€HT lors  de l’assistance d’une partie civile pour une instruction correctionnelle, 18 unités de valeur pour une instruction criminelle, 8 unités de valeur devant une juridiction de 1er  degré et 35 en cour  d’assises.

 

La majorité des dossiers concerne des instructions correctionnelles, pour lesquelles la rémunération est la plus faible, et très en deçà de la réalité des frais de fonctionnement des cabinets. Là encore, une revalorisation du barème est nécessaire pour mettre les moyens à hauteur des ambitions du législateur de 1998.



[1] L’avocat peut parfois, comme dans la Somme, être un agent du Conseil Général.

[2] L’Association ADDSEA du Doubs, l’ADSEA d’Isère, sont également parmi les plus engagées sur le sujet de l’Administration

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Administration Ad’Hoc 

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ad hoc.

 

[3] Seul le département des Alpes Maritimes a engagé des moyens plus importants sur cette question en subventionnant une association à hauteur de 240.000€ par  an